土地儲備專項債停發(fā)五年后，重新開始進入密集落地階段。
2025年政府工作報告中提到，擬安排地方政府專項債券4.4萬億元，比上年增加5000億元，重點用于投資建設、土地收儲和收購存量商品房等。此后，自然資源部、財政部發(fā)布《關于做好運用地方政府專項債券支持土地儲備有關工作的通知》（下稱《通知》），明確了各項操作細節(jié)，土儲專項債正式重啟。
今年2月，廣東已率先招標發(fā)行2期合計307.19億元專項債券，募集資金全部用于回收閑置存量土地，支持廣東省19個市的86個項目。這也是全國首批用于收購存量閑置土地項目的地方政府專項債券。
據時代周報記者不完全統(tǒng)計，截至目前，已有廣東、吉林、河南、四川、江西和福建6省公示了收購存量閑置土地項目的信息，涉及規(guī)模（含擬定）達到599.15億元。
（圖源：圖蟲創(chuàng)意）
新規(guī)明確“嚴禁資金空轉”
允許專項債收儲土地，在去年已有一些松動的信號。
2024年10月，財政部明確支持地方政府使用專項債收購存量閑置土地；12月，國務院指出允許專項債券用于土地儲備，支持城市政府回收符合條件的閑置存量土地，有需求的地區(qū)也可用于新增土地儲備。
今年1月，財政部明確指出在2025年新增發(fā)行的專項債額度內，地方可根據需要，統(tǒng)籌安排用于土地儲備和收購存量商品房用作保障性住房這兩個方面的專項債項目，同時財政部相關負責人指出，“我們已經明確了專項債管理的相關要求，地方已經可以做了”。
春節(jié)后，各地土地收儲計劃持續(xù)推進。2月23日，廣東省率先發(fā)行專項債券資金用于收購存量土地，成為全國首例。
據時代周報記者不完全統(tǒng)計，截至3月22日，已有廣東、吉林、河南、四川、江西和福建6省公示了收購存量閑置土地項目的信息，收儲地塊超過380宗，資金規(guī)模（含擬定）近600億元。
其中，廣東前期公布的收儲項目最多，合計165個涉及資金372.77億元；四川涉及118個項目，105.5億元；福建涉及34個項目，規(guī)模82.2億元；江西公布收儲項目14個，規(guī)模17.68億元；河南公布項目46個，規(guī)模16.35億元；吉林公布項目5個，規(guī)模4.65億元。
據不完全統(tǒng)計，截至3月22日，各地發(fā)布的收儲項目信息情況。（制表：李杭、王晨婷）
近日，《關于做好運用地方政府專項債券支持土地儲備有關工作的通知》適時出臺，明確了一系列關鍵要點，為土地收儲工作提供了更清晰的指引。
“相較于2017年的相關規(guī)定，此次《通知》在收地范圍、申報審核流程、資金和收益的綜合平衡方面都進行了進一步明確?！敝兄秆芯吭赫哐芯靠偙O(jiān)陳文靜告訴時代周報記者。
《通知》中明確，存量閑置土地包含企業(yè)無力或無意愿繼續(xù)開發(fā)、已供應未動工的房地產用地，以及其他符合收回收購條件的土地。需要注意的是，2024年11月7日之后供應的土地并不在存量閑置土地的范疇之內。
在專項債申報審核流程上，《通知》強調，地方各級自然資源部門需優(yōu)先選擇“成熟度高、操作性強、預期效益顯著、風險低”的項目，重點審核項目是否符合收儲條件、收益能覆蓋成本，并確保土地權屬清晰無糾紛。財政部門則負責監(jiān)督發(fā)債全流程。
根據要求，專項債資金必須嚴格對應項目，允許同一項目內不同地塊間資金調劑，但需確保整體收益覆蓋成本，并根據市場供需合理確定債券期限。同時，地方政府須對項目真實性負責，嚴禁資金空轉，省級部門需每年上報資金使用情況，中央將隨機抽查重點項目，以防范風險。
值得一提的是，《通知》未限定土地儲備專項債用于土地儲備的發(fā)行期限，給予地方政府更多靈活性。
（圖源：時代周報 王晨婷/攝）
收儲折扣多在7-9折之間
從一個地塊的流轉變化，或許能更好地理解土地收儲和專項債。
在廣東首批發(fā)行的專項債中，廣州以約60.46億元排在首位，涉及6宗土地。其中，位于廣州市海珠區(qū)工業(yè)大道南大干圍的兩幅編號分別為AH101533及AH101534的地塊（以下簡稱“大干圍地塊”），總用地面積約為1.55萬平方米。
2021年7月，越秀地產以22.93億元通過旗下非全資附屬公司越秀華城收購佰城投資的98%股權，而佰城投資擁有廣州大干圍地塊的物業(yè)權益。收購時，計劃將該地塊發(fā)展用以商業(yè)用途。
但直到2024年底，大干圍地塊仍未開發(fā)。越秀地產公告談及原因時表示，“基于各種因素，包括但不限于市況、商業(yè)物業(yè)的供求情況、估計開發(fā)成本及優(yōu)化集團內部資源使用”。
2024年10月18日，廣州市規(guī)劃和自然資源局公布了該地塊的規(guī)劃調整方案，擬將該地塊由商業(yè)用地兼容商務用地調整為二類居住用地，并將地塊的容積率由8.03/7.38調整為4.2，建筑密度由68%降低至35%，綠地率由10%提升至20%。
11月13日，越秀地產發(fā)布公告稱，公司旗下非全資附屬公司當天與廣州市土地開發(fā)中心簽訂了廣州大干圍2宗土地的收儲協(xié)議，預計可獲得約15.29億元的現(xiàn)金補償。
當時據業(yè)內分析，大干圍地塊位于越秀地產目前正在開發(fā)的商辦項目越秀天薈江灣項目內，預計由越秀地產重新競得。果不其然，在僅一個月后，越秀地產再度以底價約20.23億元競得該地塊。
（圖源：廣州市規(guī)自局官網）
前后三年半，多花了七億元，但從商業(yè)用途變?yōu)樽≌猛荆瑢﹂_發(fā)商來說，在當?shù)匾皇肿≌蹆r相對穩(wěn)定的情況下，貨值相對更高，變現(xiàn)也更為容易。
對當?shù)卣畞碚f，15.29億元的現(xiàn)金補償以專項債形式支出，但在一個月內就重新獲得收益，還漲價近5億元，未增加債務負擔的同時增加了財政收入。同時，長期閑置的土地得到重新規(guī)劃，土地利用效率提升，對提高城市品質也有益處。
不過，也并非所有的交易都能如此順遂。
回看2019年9月土儲專項債被叫停的原因，主要是出于地方債務的考慮。根據財通證券首席經濟學家孫彬彬此前發(fā)布的研報，土儲專項債在運用過程中，存在以土地收儲的名義，對平臺債務或者隱債進行置換的操作可能性，從而帶來地方債資金一定程度上空轉的可能。
隨著土地市場的變化和化債力度的增加，先前的阻礙逐步化解。但在本次新政中，還是特別強調了“收回、收購存量土地應當量力而行，不增加政府隱性債務風險”“不得利用專項債券資金反復回購，造成債券資金空轉、虛增財政收入等問題”。
另一方面，對開發(fā)商來說，雖然土地收儲加快能推動部分資金回籠，拿到“救命錢”，但在收儲過程中，復雜的債權債務關系、收儲價格過低等都會造成一定阻礙。根據公開數(shù)據，收儲地塊價格普遍低于當初出讓價，折扣在7-9折之間。
今年整體規(guī)?；虺f億
時隔五年后，土儲專項債重啟，其主要目的之一在于刺激樓市回暖。
樓市各項數(shù)據仍在止跌回穩(wěn)的過程中。1—2月份，全國房地產開發(fā)投資10720億元，同比下降9.8%，降幅比上年全年收窄0.8個百分點。對比2019年同期下降11.3%；新建商品房銷售額約1.03萬億元，同比下降2.6%。
“此次土儲規(guī)則調整從長期來看是進一步完善土地儲備制度，不過針對當前樓市問題的目的也比較明顯?！?span>同策研究院聯(lián)席院長宋紅衛(wèi)告訴時代周報記者，當下，大量房企因現(xiàn)金流緊張，再投資與開發(fā)能力下滑，急需現(xiàn)金流回流。通過收儲企業(yè)閑置用地，房企能夠直接實現(xiàn)資產變現(xiàn)，這些資金可用于保交樓或者償還既有債務，極大程度上化解了房地產行業(yè)的風險問題。
此外，宋紅衛(wèi)還談到，在供求關系發(fā)生重大變化的背景下，房地產市場供求關系也發(fā)生較大變化。許多企業(yè)早期獲取的地塊，其未來前景與當初規(guī)劃大相徑庭，土地規(guī)劃條件急需調整，而這一工作只能由政府部門主導。政府收儲這類地塊并調整規(guī)劃條件后，能讓原本“陷入困境”的地塊重獲盤活機會。這不僅優(yōu)化了房地產市場的供需結構，減少了供需錯配，還提高了土地資源的利用效率。
不過，新政中也提到了收回項目“原則上當年不再供應用于房地產開發(fā)，收回收購土地用于民生領域和實體經濟項目的，不受上述限制”。在孫彬彬看來，在當前房地產市場仍需進一步回穩(wěn)，投資需求不足的現(xiàn)狀下，收回的土地可能可以通過改變用途的方式，轉向民生或者實體經濟領域。
（圖源：時代周報 王晨婷/攝）
談及后續(xù)土儲專項債規(guī)模，中信證券研究報告認為，歷史上土儲專項債主要發(fā)行階段為2017年7月至2019年9月，合計土儲專項債發(fā)行規(guī)模占期間新增專項債發(fā)行規(guī)模的35%。2025年土儲專項債重啟發(fā)行，按照過往發(fā)行經驗，其預計2025年土儲專項債發(fā)行規(guī)模，或在6000億元-1萬億元區(qū)間。
民生固收研報也指出，土儲專項債的歷年占新增專項債比例均超30%，按照最低30%這個比例，土儲專項債規(guī)模或超萬億，結合歷史的發(fā)行規(guī)模，今年土儲專項債的規(guī)?；蛟?000-12000億元。
宋紅衛(wèi)預計，今年政府安排的4.4萬億元專項債預算中，用于土地收儲的資金規(guī)模將超過總額的三分之一，即總規(guī)?；蛟谌f億以上。在他看來，土儲專項債預計將會在核心重點城市落地。從資金平衡角度考量，這些城市的項目推進難度相對較小。同時，預計保交樓問題較大的地區(qū)也會率先落地。
陳文靜認為，預計未來各地將加快公示擬使用專項債回收存量閑置土地的地塊清單，并加快專項債發(fā)行節(jié)奏，特別是“自審自發(fā)”試點地區(qū)發(fā)債節(jié)奏或更快。
“具備增量價值的項目或成為收儲的重點項目。只有產生增量價值，才更有利于促進市場進入新循環(huán)，在此過程中，資金有望向優(yōu)勢地區(qū)傾斜。”陳文靜告訴時代周報記者。
具體來看，“自審自發(fā)”區(qū)域包括北京市、上海市、江蘇省、浙江?。ê瑢幉ㄊ校不帐?、福建省（含廈門市）、山東省（含青島市）、湖南省、廣東?。ê钲谑校?、四川省，以及河北雄安新區(qū)。
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