21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者李金萍 深圳報道
2年前，“9·7”極端特大暴雨讓深圳陷入了短暫的內(nèi)澇。
今年入汛以來，臺風(fēng)“蝴蝶”“韋帕”先后過境，其中8月4日的降雨，被稱為深圳今年最強(qiáng)暴雨，雖出現(xiàn)內(nèi)澇情況，但是根據(jù)深圳市應(yīng)急管理局的發(fā)布消息稱，全市未收到重大災(zāi)情報告。
兩年來，為補(bǔ)齊“9·7”極端特大暴雨暴露的短板弱項(xiàng)，深圳多部門提升城市安全治理能力，如深圳市水務(wù)局組織修訂全市水務(wù)系統(tǒng)水工程設(shè)施防汛搶險應(yīng)急預(yù)案、超標(biāo)準(zhǔn)洪水防御預(yù)案等；分流域模擬水工程調(diào)度和洪水演進(jìn)過程，常態(tài)化開展水工程調(diào)度和防汛險情處置演練。深圳市氣象局構(gòu)建“5025網(wǎng)格+氣象”防災(zāi)減災(zāi)工作新模式；創(chuàng)新“預(yù)報+科普”服務(wù)模式，預(yù)警信息第一時間全網(wǎng)快速傳播。
7月14日至15日，中央城市工作會議在北京舉行。會議提出了建設(shè)現(xiàn)代化人民城市的六大目標(biāo)，即創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧。著力建設(shè)安全可靠的韌性城市，成為城市工作7個方面重點(diǎn)任務(wù)之一。會議明確提出，強(qiáng)化城市自然災(zāi)害防治，統(tǒng)籌城市防洪體系和內(nèi)澇治理。
深圳因其經(jīng)濟(jì)密集性、生態(tài)敏感性與災(zāi)害頻發(fā)性，不僅是應(yīng)對氣候風(fēng)險的前沿陣地，亦是探索建設(shè)安全可靠韌性城市的先鋒。
圍繞城市安全韌性，深圳頻頻行動。每年的深圳市政府工作報告對此都著墨頗多，比如在內(nèi)澇防治工程方面，深圳持續(xù)推進(jìn)綜合管廊和海綿城市建設(shè)，2024年，新增綜合管廊35公里、海綿城市60平方公里，整治易澇點(diǎn)18處。在風(fēng)險預(yù)警方面，2025年，開工建設(shè)深汕氣象災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警工程。在城市保障能力方面，2025年，實(shí)施水務(wù)高質(zhì)量發(fā)展三年行動計劃，改造提升4座水廠，新增供水能力70萬立方米/日。建成投用光明燃機(jī)電廠、東部電廠二期。
不過，由于極端天氣頻發(fā)，存在工程標(biāo)準(zhǔn)需兼顧“效能與成本”等難點(diǎn)，如何打造安全可靠的韌性城市，深圳這樣的超大城市仍在探索。
建設(shè)韌性城市，深圳一直在行動。
去年8月7日，在關(guān)于市政協(xié)七屆四次會議第20240041號提案答復(fù)的函中，深圳市應(yīng)急管理局表示，為補(bǔ)齊“9·7”極端特大暴雨災(zāi)害暴露出城市防洪標(biāo)準(zhǔn)、地下空間防汛等方面短板，深圳市多部門多措并舉，強(qiáng)化城市安全韌性。
在補(bǔ)齊工程基礎(chǔ)短板方面，發(fā)布了《深圳市提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力重點(diǎn)任務(wù)清單》和《深圳市安全韌性城市的建設(shè)實(shí)施方案》，提出從“啟動流域防洪排澇能力提升工程”“持續(xù)加強(qiáng)地下空間防汛能力”等任務(wù)。目前，深圳已經(jīng)推動全市各區(qū)5000多處地下空間開展防汛能力提升工作。
在強(qiáng)化災(zāi)情預(yù)警方面，一方面，深圳強(qiáng)化雨水情監(jiān)測預(yù)報能力，立足深圳河流“流域面積小、匯流時間短”的水文特點(diǎn)，深圳全市已建成421個雨量站、329個市級水文測站，實(shí)現(xiàn)流域面積10平方公里以上河道水情監(jiān)測全覆蓋，河道洪水預(yù)見期由1小時提升至3小時。另一方面，創(chuàng)新“5025網(wǎng)格+氣象”防災(zāi)減災(zāi)工作新模式，強(qiáng)化預(yù)警信息快速傳播。其中，第一個“5”是搭建市—區(qū)—街道—社區(qū)—綜合網(wǎng)格五級網(wǎng)格體系信息傳播，“0”即氣象預(yù)警信息“零時差”直達(dá)綜合網(wǎng)格，“2”即延伸“社區(qū)+小分格（綜合網(wǎng)格片組）”兩級網(wǎng)格氣象服務(wù)“觸角”，第二個“5”即“有方案、有制度、有指引、有平臺、有培訓(xùn)”體系化支撐。
值得一提的是，深圳氣象創(chuàng)新了“預(yù)報+科普”服務(wù)模式，將專業(yè)氣象數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為通俗易懂的科普產(chǎn)品，近三年累計服務(wù)市民超40億人次。
在補(bǔ)齊“9·7”極端特大暴雨短板之外，為消除地下空間浸水隱患，深圳也加入了技術(shù)應(yīng)用，建成9大領(lǐng)域排水防澇模型，未來希望和人工智能技術(shù)結(jié)合，提升內(nèi)澇預(yù)測的精度和速度。在強(qiáng)化防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)放后面，深圳印發(fā)實(shí)施《城市地下空間防澇技術(shù)導(dǎo)則》，為地下空間防澇提供技術(shù)指引，為全市5172處地下空間安裝了防汛擋板。此外，還發(fā)布《深圳市氣象災(zāi)害風(fēng)險提示（2024年版）》，更新各街道積水閾值。
深圳市城市規(guī)劃設(shè)計研究院副總工程師胡愛兵向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者表示，深圳防洪排澇仍面臨雙重壓力。
一方面，極端天氣頻率呈逐年上升趨勢?！叭蜃兣厔菹?，暴雨、臺風(fēng)等極端天氣越來越多?！焙鷲郾e例表示，今年國內(nèi)多個城市出現(xiàn)內(nèi)澇，即便北京這樣排澇基礎(chǔ)較好的城市也受影響。
另一方面，工程標(biāo)準(zhǔn)需兼顧“效能與成本”?！叭魏喂こ潭加性O(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，不可能無限制拔高。”胡愛兵以洪澇工程舉例解釋，若將內(nèi)澇標(biāo)準(zhǔn)一次性提至1000年一遇，預(yù)算可能達(dá)千億級，而政府需平衡地鐵、教育、醫(yī)療等多領(lǐng)域投入。因此城市只能在兼顧“效能與成本”的條件下，有序推進(jìn)工程設(shè)計，如果遇到極端特大暴雨的情況，出現(xiàn)局部積水屬于正常情況。
“市民希望任何時候不被淹，但這不符合客觀規(guī)律?！焙鷲郾硎?，德國、美國、日本等發(fā)達(dá)國家城市每年也會出現(xiàn)內(nèi)澇，深圳市防洪排澇能力逐年提升，近年雖有局部積水點(diǎn)，但已無大患?！笆忻窨床坏奖澈蟮墓芫W(wǎng)建設(shè)、通宵值班，易產(chǎn)生‘政府不作為’的誤解”。
胡愛兵表示，洪澇防治不是一勞永逸的事，從海綿城市的源頭減排，到智慧系統(tǒng)的精準(zhǔn)預(yù)警，深圳的防洪排澇工作始終在“問題—應(yīng)對—提升”的循環(huán)中向前，既需要朝著達(dá)標(biāo)目標(biāo)推進(jìn)，也要應(yīng)對新問題、維護(hù)舊設(shè)施，提升城市洪澇防治能力永遠(yuǎn)在路上。
事實(shí)上，提升抗洪澇災(zāi)害能力僅是城市安全韌性的一部分。
上海全球城市研究院學(xué)術(shù)委員會主席、上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授陳憲告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者，韌性城市是指一座城市在面對自然災(zāi)害，如地震、洪水、臺風(fēng)；公共衛(wèi)生事件，如疫情；社會突發(fā)事件，如重大事故；經(jīng)濟(jì)波動和氣候變化等各類沖擊和壓力時，能夠通過預(yù)見、吸收、適應(yīng)和快速恢復(fù)的能力，以及保持其基本結(jié)構(gòu)和功能，并從中學(xué)習(xí)、轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的城市。
中國工程院院士、國家城市安全發(fā)展科技研究院院長、深圳城市公共安全技術(shù)研究院首席科學(xué)家岳清瑞曾在《從深圳“9·7”極端特大暴雨看安全韌性城市建設(shè)》一文中指出，現(xiàn)代城市人口高度密集、財富高度集中、國家安全要素高度聚集、運(yùn)行系統(tǒng)高度耦聯(lián)，一旦發(fā)生災(zāi)害，極易導(dǎo)致嚴(yán)重的后果。在快速城鎮(zhèn)化發(fā)展以及宏觀環(huán)境的雙重作用下，城市風(fēng)險呈現(xiàn)新形勢。傳統(tǒng)風(fēng)險發(fā)生的時長與頻次、地點(diǎn)與范圍、強(qiáng)度與機(jī)理、社會影響等呈現(xiàn)新的變化。風(fēng)險在城市復(fù)雜生命體中跨系統(tǒng)、跨災(zāi)種耦合，次生衍生災(zāi)害多發(fā)。極端情況日益頻發(fā)，影響范圍大，遠(yuǎn)超承災(zāi)救災(zāi)能力，后果極為嚴(yán)重，甚至可能中斷城市發(fā)展。
深圳圍繞安全韌性從多角度解題，其中提升城中村應(yīng)對災(zāi)害能力是重要領(lǐng)域。深圳約有1892個城中村單元，建筑面積超2.2億㎡，若按照住房需求20㎡/人來算，城中村房可為1012萬人提供居住服務(wù)。根據(jù)第七次人口普查結(jié)果來看，深圳的常住人口為1756萬，那么城中村居民就占了57.6%。
為消除大量城中村自建房存在的安全隱患，深圳對城中村除了常態(tài)化日常巡查，全面推進(jìn)城中村分類整治。今年5月，深圳啟動了氣候韌性社區(qū)試點(diǎn)項(xiàng)目，探索政府引導(dǎo)、科技支撐、多方參與的基層氣候治理新路徑。
據(jù)了解，該項(xiàng)目選取了一個典型的城中村密集型氣候脆弱社區(qū)。該社區(qū)面臨臺風(fēng)暴雨及高溫風(fēng)險高、社會暴露度高、脆弱性強(qiáng)等多重挑戰(zhàn)。作為深圳首批氣候韌性社區(qū)試點(diǎn)，該項(xiàng)目改造將聚焦三大核心突破。一是氣候風(fēng)險精準(zhǔn)畫像，由專業(yè)機(jī)構(gòu)開展社區(qū)氣候風(fēng)險識別與能力評估，通過數(shù)據(jù)分析鎖定內(nèi)澇積水點(diǎn)、高溫敏感區(qū)域等氣候風(fēng)險點(diǎn)。二是引入自然解決方案（NbS），規(guī)劃海綿綠廊修復(fù)、生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施升級等工程，例如通過植被緩沖帶、透水鋪裝等生態(tài)設(shè)施提升雨水調(diào)蓄能力，提升社區(qū)防洪能力、降低社區(qū)熱島效應(yīng)。三是共建共享治理模式，推動社區(qū)居民共同參與社區(qū)適應(yīng)氣候變化方案制定，通過居民培訓(xùn)、應(yīng)急演練等提升公眾氣候適應(yīng)意識，完善社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)體系。
除了聚焦關(guān)鍵領(lǐng)域，深圳也通過搭建風(fēng)險減量機(jī)制，提升應(yīng)急風(fēng)險管理能力。構(gòu)建“氣象+保險”風(fēng)險減量新機(jī)制即是最新探索。
7月17日，深圳氣象保險聯(lián)合創(chuàng)新中心啟動運(yùn)營。該中心由粵港澳大灣區(qū)氣象監(jiān)測預(yù)警預(yù)報中心與中國人民財產(chǎn)保險股份有限公司深圳市分公司聯(lián)合成立，將整合跨領(lǐng)域核心資源，重點(diǎn)突破三大方向。一是推動氣象大數(shù)據(jù)與保險精算模型的深度融合，構(gòu)建智能風(fēng)險管理中樞，提升對災(zāi)害性天氣風(fēng)險的預(yù)警、評估與應(yīng)對能力。二是聚焦深圳低空經(jīng)濟(jì)、海洋開發(fā)等新質(zhì)生產(chǎn)力賽道及城市運(yùn)行關(guān)鍵領(lǐng)域，聯(lián)合研發(fā)創(chuàng)新型的天氣風(fēng)險保障解決方案，滿足多元化、精細(xì)化的風(fēng)險管理需求。三是廣泛聯(lián)合相關(guān)領(lǐng)域機(jī)構(gòu)與企業(yè)，共同探索建立產(chǎn)學(xué)研用協(xié)同創(chuàng)新的氣象金融生態(tài)圈，定期交流前沿成果，推動行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。該中心計劃在未來三年內(nèi)，逐步建成功能完備的線上風(fēng)險管理平臺，打造若干具有全國示范效應(yīng)的氣象金融保險應(yīng)用場景，推動創(chuàng)新產(chǎn)品在粵港澳大灣區(qū)廣泛應(yīng)用，顯著提升氣象災(zāi)害風(fēng)險減量效能。
在與企業(yè)合作探索風(fēng)險減量機(jī)制方面，深圳此前已有相關(guān)案例，平安產(chǎn)險與深圳相關(guān)部門合作，采用“警保聯(lián)動”應(yīng)急模式即是先行探索，該模式聯(lián)合深圳市交警支隊(duì)啟用無人機(jī)開展空中巡查作業(yè)，通過高空喊話系統(tǒng)，對積水嚴(yán)重區(qū)域進(jìn)行安全警示，引導(dǎo)受困車輛安全轉(zhuǎn)移。
有業(yè)內(nèi)人士向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者表示，通過引入技術(shù)公司以提升深圳應(yīng)急風(fēng)險處置能力，雖屬于市場行為，但該模式既能充分發(fā)揮技術(shù)企業(yè)的優(yōu)勢，又能為企業(yè)發(fā)展提供支持，實(shí)則是一種實(shí)現(xiàn)雙向利好的運(yùn)作模式。
超大城市建設(shè)安全可靠韌性城市的路徑究竟是什么？
陳憲向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者表示，城市運(yùn)行中的風(fēng)險類型多元，但需明確核心風(fēng)險的判定標(biāo)準(zhǔn)，即直接威脅公眾生命安全的風(fēng)險場景。從實(shí)踐來看，兩類場景需重點(diǎn)關(guān)注。
一類是自然災(zāi)害引發(fā)的人身安全場景。近年來，臺風(fēng)、連續(xù)強(qiáng)降雨等極端天氣事件頻發(fā)，對城市應(yīng)急響應(yīng)能力構(gòu)成嚴(yán)峻考驗(yàn)。例如，部分城市在極端降雨中出現(xiàn)兩位數(shù)人員傷亡的情況，反映出城市在災(zāi)害預(yù)警、避險安置、隱患排查等環(huán)節(jié)存在短板。此類風(fēng)險的特殊性在于其突發(fā)性與破壞力，若防控不力，極易造成大規(guī)模生命損失，是城市安全韌性建設(shè)需優(yōu)先攻克的“硬骨頭”。
另一類是大型活動中的人員密集風(fēng)險。超大城市如深圳，因經(jīng)濟(jì)活力與文化需求，常舉辦演唱會、展會等大型活動。這類場景人員密度高、流動性強(qiáng)，易因擁擠、踩踏、設(shè)施故障等引發(fā)安全事故，過往國內(nèi)外相關(guān)案例已多次驗(yàn)證此類風(fēng)險的現(xiàn)實(shí)威脅。盡管大型活動對拉動消費(fèi)、滿足公眾文化需求具有積極意義，但安全是前提的原則需貫穿始終，否則將對城市公信力與公眾安全感造成沖擊。
陳憲建議，城市安全韌性的提升，需跳出碎片化應(yīng)對的模式，通過構(gòu)建“風(fēng)險識別—過程防控—措施落地—預(yù)案迭代”的閉環(huán)體系，實(shí)現(xiàn)對核心風(fēng)險的系統(tǒng)性治理。閉環(huán)的有效性始于精準(zhǔn)定位風(fēng)險。需針對上述兩類核心風(fēng)險場景，建立動態(tài)排查機(jī)制。
深圳市政協(xié)常委、蕾奧規(guī)劃設(shè)計咨詢公司董事長王富海告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者，城市韌性不僅體現(xiàn)在較大風(fēng)險的應(yīng)對中，更貫穿于日常運(yùn)行的細(xì)微環(huán)節(jié)。進(jìn)入城市存量發(fā)展階段，“牽一發(fā)動全身”的治理復(fù)雜性正在成為超大城市韌性建設(shè)需突破的“軟短板”。
王富海以城市建設(shè)地鐵可能遇到延期為例解釋稱，地鐵施工涉及管線、路面、人行道等多類設(shè)施，對應(yīng)不同管理部門，條塊分割的治理模式下，一項(xiàng)跨領(lǐng)域協(xié)調(diào)需經(jīng)過多道手續(xù)，環(huán)節(jié)銜接不暢易造成進(jìn)度阻滯。因此，城市任何局部改造都可能涉及多領(lǐng)域、多部門，但當(dāng)前專業(yè)分工細(xì)化但協(xié)同不足的治理現(xiàn)狀，難以適配這一需求。“管管線的、管路面的、管行道樹的分屬不同部門”，遇跨領(lǐng)域問題時易出現(xiàn)“各管一段、銜接斷層”的情況。應(yīng)急管理局雖實(shí)現(xiàn)了緊急事件的統(tǒng)籌，如三防、消防，但對地鐵施工延期這類非緊急但高頻影響民生的問題，仍缺乏專門的統(tǒng)籌主體，這類問題雖不涉及即時安全風(fēng)險，卻直接影響城市運(yùn)行效率與公眾體驗(yàn)，是城市韌性建設(shè)中易被忽視的隱性短板。
王富海建議，城市韌性建設(shè)的優(yōu)化方向需聚焦技術(shù)賦能與機(jī)制適配兩大核心。一方面，通過信息化夯實(shí)存量城市治理難題的基礎(chǔ)，無論是雨洪防治中的流域數(shù)據(jù)共享、邊坡防護(hù)中的傳感器監(jiān)測，還是地鐵施工前的管線信息核驗(yàn)，其核心都是通過數(shù)據(jù)互通減少信息偏差導(dǎo)致的效率損耗。另一方面，需從機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌與流程優(yōu)化方面雙管齊下，解決多頭管理問題，即針對城市運(yùn)行中頻率高、跨部門的韌性相關(guān)問題，如地鐵施工協(xié)調(diào)、日常管網(wǎng)維護(hù)等，需明確專門的統(tǒng)籌主體。
從功能定位看，這類主體需更聚焦“硬設(shè)施、實(shí)操作”的協(xié)同。一方面，推動并聯(lián)審批將涉及多部門的流程整合簡化。另一方面，在問題出現(xiàn)時快速牽頭協(xié)調(diào)，避免部門間推諉扯皮。同時，可結(jié)合現(xiàn)有應(yīng)急局的信息化統(tǒng)籌基礎(chǔ)，將非緊急類韌性問題的協(xié)調(diào)納入更完善的流程體系，形成“緊急事件靠應(yīng)急局、高頻日?？繉ｉT統(tǒng)籌主體”的分工格局，從機(jī)制上打破條塊分割的治理壁壘。
“隨著各個方面的發(fā)展變化，我們今后規(guī)劃不僅僅是要尋找確定性，更要學(xué)會容納、容忍不確定性，在一系列不確定性當(dāng)中來提高城市發(fā)展的綜合水平?！蓖醺缓Ｕf。
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